原标题：安全韧性01 全国“安全生产月”系列宣传之四：应急避难场所规划建设的国际经验及启示

  “安全韧性”，是北京市城市规划设计研究院围绕综合防灾减灾、韧性城市建设等领域设立的特色专栏，研究分享国内外有关城市安全与防灾、韧性城市规划的理论方法、标准规范、体检评估和实践经验，搭建展示前沿规划成果和实践探索的专业交流平台。

  安全设施作为城市运行的重要基石，是保障人民群众生命和财产安全的坚实后盾，应急避难场所作为提供居民紧急疏散、临时避难和生活的安全场所，是城市安全设施中应急避险的重要载体。近年来随着全球气候平均状态随时间的变化的日益加剧与人口的集聚，城市面临的风险日益多元化与复杂化，应急避难场所需要综合应对包括地震在内的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等多灾种耦合风险，推动应急避难场所科学布局与功能完善已成为全世界范围内城市安全发展的主要议题。

  应急避难场所是指用于因灾害产生的避难人员生活保障及集中救援的避难场所。其重点是在临灾、灾时及灾后阶段供人员疏散和避难生活，提供部分生活服务需求，实现基本安全保障。与其他城市安全设施不同，由于其特定功能与特点阶段，应急避难场所一般采取平灾结合的方式来进行建设，利用公园、绿地、广场、学校、体育场馆等公共建筑与设施进行复合利用，配套应急供水、应急供电、应急厕所等应急设备，实现灾时的有效功能转换。

  受地理条件及灾害环境影响，日本、美国等国家应急避难场所建设起步较早，其中日本地处环太平洋地震带，是世界上地震、海啸、台风与风暴潮等自然灾害最为频繁的国家之一，也是最先提出建设应急避难场所的国家之一，早期的防灾体系中仅将避难场所分为临时避难场所和收容避难场所两类，后续对防灾体系进行加强完善后，对场所进行了进一步的划分，并根据场所面积对各场所的应急救灾的职能进行了区分，目前日本的各大城市都建立了完善的应急避难场所。美国的应急避难场所应对的灾害类型主要以火灾和飓风灾害为主，重视场所的综合防灾能力。1

  我国的应急避难场所建设最初是以地震灾害防御为主要目标，2003年我国第一个地震应急避难场所—北京市元大都城垣遗址公园建成；结合防灾减灾工作，先后出台包括《关于加强防震减灾工作的通知》《关于推进地震应急避难场所建设的意见》《地震应急避难场所选址及配套设施（GB21734-2008）》等相关指导文件，有力地推动和规范了全国各地以抗震为主导的应急避难场所建设，在构建韧性城市方面发挥着重要作用。

  现阶段，我国应急避难场所建设开始向多灾种应对转型。2016年8月1日起实施的《防灾避难场所设计规范（GB51143-2015）》就考虑了地震、气象灾害、洪涝等灾害应对的差异性，提出了针对地震、气象灾害、洪涝的避难场所设计的基本要求，推动了我国多个城市、尤其是东南沿海城市的疏散避难空间规划从地震单灾种应对向水灾、风灾等多灾种应对的扩展。2随国家机构改革，应急避难场所的建设管理由应急管理部统筹推进，应急避难场所的顶层设计、标准体系、内涵范畴在持续深化完善中，应急避难场所规划建设迈入多灾种统筹、多功能应对、精细化管理的新阶段。3

  日本的应急避难场所建设是随着1923年关东大地震、1995年阪神大地震、2011年东日本大地震及海啸等极端灾害及次生灾害的经验中逐步完善，并在法律和法规体系、避难空间体系、避难组织体系以及人员保障体系方面取得了丰富实践与经验。

  日本防灾体系中对避难场所的层次划分是根据防灾机制在各阶段的运作需求来做划分的，基本能分为紧急收容和长期收容两大类，大致可区分为三个等级，形成整个城市的支援系统。第一个层级的避难场所是指临时集合场所，主要作为灾民临时容留、等待支援的临时避难空间，并作为长期收容的集合空间。第二个层级的避难场所是指广域避难场所，主要以确保避难者生命、提供人员有效活动和停留空间。第三个层级的避难场所是指避难所，主要为因灾导致住房倒塌、无处居住的民众提供长期居住的场所4。

  防灾公园作为临时集合场所及广域避难场所的主要空间载体，在《城市公园法》《灾害对策基本法》等法律和法规的推动下形成了从广域防灾据点到回家支援场所的多层次空间体系。其中回家支援场所、邻近避难场所、缓冲绿地、避难通道、紧急避难场所主要是作为第一层级的临时集合场所。回家支援场所依托街心公园服务从市中心到郊外回家者的支援场所；邻近避难场所结合街心公园搭建附近区域防灾活动的据点；缓冲绿地主要是以防止次生灾害为目的的避难场所；避难通道结合绿道形成通往广域避难场所的避难通道；紧急避难场所结合近邻公园、地区公园承担附近居民的临时避难及广域避难。

  防灾公园中的广域避难场所最重要的包含地域防灾据点和广域防灾据点等。地域防灾据点依托城市基干公园、广域公园等形成救援救火活动的中转基地；广域防灾据点则依托广域公园、城市基干公园搭建灾害发生时的广域性重建和复兴活动据点。从500平方米到50万平方米的防灾公园体系，实现灾害来临时的多层次避难保障。

  结合灾后经验总结与灾害发生行为学研究，日本在民众生活环境相对熟悉的空间范围内通过划定防灾生活圈实现应急避难的有效组织。同时日本中小学校建筑作为特殊建筑，一直是避难场所的重要组成部分，收容难民的数量最多。日本公立中小学校接近90%有避难功能，在中小学校规划设计阶段，日本政府便考虑避难功能，在学校选址、规模、布置、功能、设施、疏散等方面考虑避难需求，实行标准化设计5。因此，防灾生活圈以小学和初中服务的空间范围为基本单元，由路网、河道等防火隔离带围合而成，沿线布置耐火建筑、绿地等，形成防灾空间。以学校覆盖范围为单元进行防灾生活圈划分，是因为居民的活动大多发生在此范围内，如上学、休憩、购物等，居民之间、居民与环境之间相互熟悉。

  政府部门和社会组织的防灾教育、演习等通常以防灾生活圈进行，有利于在灾害来临时进行责任划分与邻里互助。同时，考虑到儿童、老年人等特殊群体的环境感知和步行速率，防灾生活圈的半径约为0.8~1.2 km。表面上看，防灾生活圈是以学校为基础划分，其实就是以社区为基本单元进行的布局安排。可以充分的发挥社区组织和社区中人际关系的优势，通过良好的社区治理与基层组织，提高社区的灾时应对能力，组织临时避险行为，同时促进社区与政府的有效沟通。6

  随着防灾生活圈理念及实践的不断深入，防灾生活圈体系也在逐渐完备，形成了近邻文化圈、文化生活圈、区域生活圈三个层级的空间范围，不同层级生活圈配套相应设施，服务于不同的空间范围，以满足日常与灾时的不一样的需求。区域生活圈通常以市、县为范围，在灾害发生后不但可以为居民提供长期的应急避难，同时也负责灾时指挥、灾害信息收集、人员调配、灾后重新等工作。文化生活圈通常可以组织简单的救灾活动，负责灾后短期的避难生活，为居民对外联络及信息交流提供服务。近邻文化圈作为防灾生活圈体系中的基本单元，为灾害发生时居民自发性的紧急避难行动提供支撑8。

  2007年能登地震后日本首次设立了福祉型避难场所，针对高龄人、残障人士、孕妇及其他避难弱者，结合养老院、学校等建筑在灾时提供避难的场所，对特需人群实行管理与保障。通过灾时的健康管理、饮食和卫生管理以及信息管理等工作，帮助避难弱者在灾害时保持生理、心理健康。

  福祉型避难场所的启用及运营主要是基于“3·3·3”原则，既灾害发生3日内了解避难者状况，编制避难者花名册，制定救援方式并将避难人员进行接收。灾害发生3周内与医疗机构合作做好运营管理，并提前进行福祉型避难场所关闭准备，探索关闭后避难者应对方针。灾害发生3个月内做好入驻临时住宅的市民支援，并对福祉型避难场所进行关闭。通过全面系统的运营管理规定，为避难弱者提供更全面的避难服务10。

  美国应急避难场多数建在学校、教堂、公共活动中心、军械库等满足特殊建筑需要或其他要求的场所。从其针对的人群来看，主要可分为3类，包括普通大众避难所，要考虑满足一般大众的避难需求，多数都经过当地红十字会检测达到一定标准，配备有水、电、食品、洗漱设施等生活必备用品，有至少满足最小需求的管理人员；特需避难所，在考虑到一般大众避难需求的基础上，针对一些有特殊需求的人士，如老年人、残疾人、宠物饲养者等，设置有满足特殊需求的特需避难所；临时避难所，遇到大型灾难造成应急避难场所紧张时，在大多数情况下要临时增设一些避难所，如临时征用游艇、帐篷、空置建筑物、军营、学生宿舍等，这些避难所通常没有预先配置好的管理人员，也缺乏配套生活设施，只是提供临时躲避场地11。

  此外，由于美国飓风频发，并导致非常严重的生命财产损失，因此从1973年起出台了多个飓风灾害避难标准，逐渐形成“安全屋”这种特定避难场所，由政府资助建设，大多数都用在飓风灾害、洪水灾害、结构型地震灾害和中避难。

  英国很少指定应急避难场所，而是通过设定《民事紧急状态法》建立完善的应急管理体系。英国对灾害的处理强调灾时的应急反应，政府要能在灾害发生后第一时间指派避难场所，并对救援工作做出安排。12英国建立“金”、“银”、“铜”三级应急指挥机制，“金”层级重点考虑事件发生的原因、可能对政治、经济、社会等方面产生的影响、需要采取一定的措施和手段。“银”层级主要是依据“金”层级下达的目标和计划，对任务进行分配，迅速地向“铜”层级下达执行命令。“铜”层级官员在现场负责具体实施应急处置任务，决定正确的处置和救援方式，直接管理应急资源的使用。中央地方权限划分上，英国应急管理首先强调地方为主，发挥地方的主导性作用。只有当地方无力独自处理问题并寻求帮助时，中央才会提供对应的帮助。通过多层级的应急管理实现对应急避难功能的多层次保障。

  从灾害的风险及演变规律来看，不同灾害及不同灾害时期人们的避难需求表现出差异化的特征，特别是在自组织和政府组织之间有着空间与时间的差异与衔接关系，从日本、美国、英国等国家的经验来看，层级清晰、类型完善的应急避难场所匹配相应的应急管理能力是保障灾时应急避难场所功能发挥与高效运转的重要基础，新时期应急避难场所的建设还应重点结合城市灾害特征与应对重点，在重点强化资源统筹利用的基础上，推动应急避难场所的分级分类建设，科学、有效、精准地划定应急避难场所的类型与层级，在城市复合功能中实现应急避难场所的体系化建设。

  尽管国内外不同国家应急避难场所建设主要起源于对地震灾害的全面应对，但在城市灾害风险日趋多元复杂的背景下，应急避难场所需统筹应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等多灾种耦合风险，在应急避难场所规划布局过程中需要对各类灾害风险进行全盘梳理，在特定灾害风险高发地区配置相对应的专业性应急避难场所，如美国的“安全屋”，兼顾综合与专业风险应对，建立适应多灾种的安全庇护职能。

  从国际应急避难场所建设经验来看，室内型应急避难场所往往具备较好的抗灾性能，能够发挥多灾种综合应对的能力。在暴雪、洪水等灾害发生或冬季地震发生时，室外型应急避难场所往往难以满足避难需求，如2023年2月6日土耳其地震发生时正值冬季，强震叠加降温降雪大幅度提升了地震所造成的人员受伤或死亡，因此推动室内型应急避难场所建设，并保持一部分室内场所的常态化运行，是提升应急避难保障能力的关键。

  从日本、美国应急避难场所建设经验来看，特殊群体如少儿、老人、残疾人等，往往较之常人对应急避难场所有更多的需求，如需要护理人员、需要无障碍设施、要准备一些专用药品等。因而，在避难场所建设时，不仅需要仔细考虑一般人的基本生活需求，还应照顾到这些特殊人群的需求。此外，应急避难场所建设还应最大限度地考虑无障碍设计，保障的均等化服务需求。

  日本建立了以首相为最高指挥官、内阁官房负责整体协调和联络的中央防灾委员会，形成由中央、都道府县、市町村等构成的三级管理体制。美国则由联邦、州和地方政府（市、县、社区）三个层级组成。通过搭建与应急避难场所匹配的多层次应急管理体制，实现应急避难场所的高效运转，并且通过经济、法律、政策、社会荣誉、宣传教育和保险措施等多种方式的有机配合，有效激励各主体热情参加防灾减灾工作。因此，新时期应急避难场所的安全、有序运转离不开健全、高效的应急管理机制，软硬件结合推动应急避难能力的全方位提升。

  1 王信祥. 超大型城市应急避难场所地理空间布局评价及规划研究[D].江苏海洋大学i.gjsuy.2022.000161.

  3 胡艺杰,王建华,张学华.推动应急避难场所建设 提升综合防灾避险能力[J].中国减灾,2022(23):40-43.

  5 姜连艳.“平灾结合”推进室内地震应急避难场所建设的策略研究[J].震灾防御技术,2019,14(04):838-845.

  7 左碧莹,黄一如.日本住区防灾操控方法及公共空间防灾规划设计对我国小城镇防灾规划的启示——以日本东京足立区鹿浜地域为例[J].小城镇建设,2021,39(10):57-66.

  8 张田. 基于防灾生活圈理论的社区防灾规划方法[D].山东建筑大学,2019.

  10 李文静,翟国方,顾福妹,陈泽武.日本福祉型避难场所建设对我国老龄化背景下避难场所规划建设的启示[J].国际城市规划,2019,34(01):119-126.

  11 李红梅,刘宁,魏艳旭,王恬恬.中美地震应急避难场所比较研究[J].国际地震动态,2015(07):29-32+28.

  12 张海鹏.国外应急避难场所对我国避难场所建设的启示[J].城市与减灾,2020(03):29-33.